Norges største og eldste allmennkulturelle tidsskrift. I Samtiden skriver landets
skarpeste penner om politikk, litteratur og samfunnsspørsmål. Bestill abonnement her

Norske utenrikspolitiske interesser når verden endres

Av Øystein Tunsjø

USA og Europas hittil dominerende stilling i verdenspolitikken utfordres av asiatiske land og i første omgang Kina. Utviklingen i Asia kan virke splittende snarere enn samlende for transatlantiske forbindelser. Hvordan skal Norge håndtere endringene og hva kan gjøres for å fremme norske interesser?

Utenriksminister Jonas Gahr Støre har i sin artikkel i Samtiden 4-2010 invitert til diskusjon og debatt om norsk utenrikspolitikk når maktforholdene i verden endres. Støre fremhever at fire forhold bør ligge fast: medlemskapet i NATO og transatlantiske forbindelser; båndene til EU; støtten til FNs rolle og mandat; og en nordisk forankring.

Fremveksten av «Asias århundre» og en overgangsperiode til et nytt internasjonalt system vil både påvirke norske utenrikspolitiske interesser, samt arbeidet med å fremme og ivareta disse interessene. Kina er den sentrale aktøren i en geopolitisk utvikling der stormaktspolitikken konsentreres om Asia. Øst-Asia regionen kan i det 21 århundre bli hva Vest-Europa var i det 20 århundre; den viktigste arena for økonomisk vekst og makt, rivalisering og konflikt. Selv om vi daglig leser og hører om Kinas betydning, og ser at Kina påvirker Norge på flere og flere områder, er det skrevet lite om hvordan norske utenrikspolitiske interesser berøres av Kinas vekst.

Denne artikkelen redegjør først for betydningen av en geopolitisk utvikling der USA dreier seg mer og mer mot Asia og spør hvilke utfordringer som kan oppstå i det transatlantiske samarbeidet som følge av dette. Deretter drøftes mulige implikasjoner av en overgang til et fremtidig multipolart eller bipolart internasjonalt system. Geopolitiske endringer, nye stormaktsforhold og et internasjonalt system med nye kjennetegn, vil kunne stille Norge overfor vanskelige valg knyttet til landets tradisjonelle atlantiske bånd og forholdet til EU. Vil utviklingen gjøre at et nordisk samarbeid fremstå mer attraktivt, vil FN-sporet være like viktig, vil Norge igjen vurdere tettere bånd til EU eller vil kanskje Norge fortsatt kunne klare å inkorporere den atlantiske, europeiske, og nordiske dimensjonene, samt en aktiv rolle i FN, i en utenrikspolitisk garderingsstrategi (hedging)?

Ingen kan med sikkerhet vite hvilken vei utviklingen går, men den berører norske interesser. Til slutt analyseres derfor hvordan Norge kan påvirke denne utviklingen og fremme sine interesser. Norge kan for eksempel ivareta sine interesser gjennom å arbeide for samarbeid mellom stormakter på områder hvor Norge har innflytelse og interesse av å delta. I forholdet til Kina og andre stormakter kan fire områder trekkes frem: Maritim sikkerhet, energi, nordområdene og FN-arbeidet. Ved å tilrettelegge for økt samarbeid og ved selv å delta aktivt i diskusjoner knyttet disse spørsmålene kan Norge påvirke forholdet mellom stormaktene. Et slik arbeid kan være med på å motvirke at Kina blir en kime til konflikt i det transatlantiske forholdet. Samtidig får også Norge muligheten til å fremme viktige egeninteresser på områder som berører sentrale sider av norsk utenrikspolitikk.

Asias fremvekst og USAs orientering
En mer Asia-sentrert verden vokser frem og det påvirker Norges nærmeste allierte. USA orienterer seg mot Asia for å møte denne utviklingen, militært, økonomisk, diplomatisk og politisk. Under den kalde krigen var Europa og Norges nærområder prioritert – i de siste årene har Asia blitt prioritert. Det er lite som tyder på at USA vil endre denne politikken i de kommende år. Svært få husker for eksempel tilbake til begynnelsen av 1990-tallet når USA sist var med en hangarskipsgruppe i Nord-Atlanteren. Samtidig opererer USA i dag tre hangarskipsgrupper i Øst-Asia som følge av spenningen på den koreanske halvøy. Dette betyr ikke at USA forsvinner fra Europa, men at ressurser og oppmerksomhet konsentreres om Asia og det stadig viktigere forholdet til Kina.

USA, Norges nærmeste og viktigste sikkerhetsgarantisk siden andre verdenskrig, har alltid både vært en Atlanterhavs- og Stillehavsmakt. Hvis stormaktsrivaliseringen i Asia tilspisser seg, vil trolig USA vektlegge forholdet til alliansepartnere i Asia og Stillehavet, samt forbindelsene til stormakter som India og Russland. USAs prioritering av Asia og Kina vil berøre transatlantiske relasjoner, NATO og EU. Det kan bli vanskeligere å påvirke USA og det kan oppstå flere interessemotsetninger i det transatlantiske forholdet, som for eksempel i spørsmålet om NATOs fremtidige rolle. Amerikanernes tilstedeværelse i Norges nærområder og interesse for norske sikkerhetsutfordringer kan svekkes.

USA er fortsatt opptatt av Europa og sine NATO forpliktelser og har tette institusjonelle, demokratiske og kulturelle bånd til Europa. En orientering mot Asia vil ikke i seg selv undergrave transatlantiske relasjoner. Det bør også legges til at USAs dreining mot Asia og omprioritering av ressurser delvis skyldes at Europa er forblitt stabilt og fredelig etter den kalde krigen. Denne utviklingen har vært både i USA og Europas interesse. Samtidig er det grunn til å tro at ustabilitet i Europa vil endre USAs strategiske orientering.

Det er ikke bare tunge strukturelle faktorer som økonomiske og militære forhold, geopolitikken og stormaktsrelasjoner som fører til at USA konsentrer sin oppmerksomhet om Asia. Etniske, generasjonsmessige og utdanningsmessige faktorer påvirker også båndene på tvers av Atlanteren og fokuset til amerikanske beslutningstakere. Uten de tradisjonelle etniske røttene til Europa, erklærte President Obama at han var den første presidenten med et Stillehavs-utsyn. Ved amerikanske universiteter utgjør asiater en stadig større andel av studentmassen. I tillegg er den største gruppen av utenlandsstudenter i USA asiater. For eksempel har Kina mer en 100.000 utenlandsstudenter ved amerikanske universiteter og mange blir værende etter endt studier. Blant de som ikke har asiatisk bakgrunn er det mange som studerer asiatiske studier og språk. Dette vil påvirke fremtidige amerikanske lederes utsyn, orientering og interesser.

USA og Europas syn på Kina
USA og Europa har forskjellige tilnærmingsmåter når det kommer til å demme opp for Kina på det forsvars- og sikkerhetspolitiske plan. For EU er det først og fremst de enorme interne problemene Kina vil møte i årene som kommer som utgjør en sikkerhetsutfordring. Brussel ser et svekket, fragmentert og kaotisk Kina som en reell sikkerhets-risiko, med omfattende mulige ringvirkninger for Europa. EU legger mindre vekt på muligheten av kinesisk ekspansjon utad eller konflikt i Sør, Øst og Nord-Asia regionen. Det er flere årsaker til dette: Dels gjør EUs begrensede militære kapasitet en slik prioritering til en dyd av nødvendighet, dels ligger det i europeiske staters virkelighetsoppfatning at andre former for trusler er vel så aktuelle som militær konflikt mellom stater.

Amerikanske beslutningstagere tenker annerledes. Heller ikke de ønsker at den økonomiske veksten i Kina punkteres eller at sosiale problemer kommer ut av kontroll. Samtidig er USA opptatt av å forhindre at Kinas voksende innflytelse svekker USAs globale maktposisjon. Derfor konsentrerer og omfordeler USA flere av sine militære og diplomatiske ressurser mot Asia for å forsikre seg mot ekspansiv kinesisk utenrikspolitikk. Som følge av sikkerhetspolitiske allianser, samt sin dominerende rolle i verden, frykter USA i større grad enn Europa følgene av Kinas militære modernisering. Kinas opprustning kan derfor tolkes som en «militær trussel» rettet mot USAs nasjonale interesser og en utfordring for USAs sikkerhetspolitiske forpliktelser og målsetninger.

Hvordan skal Europa og USA forene ulike trusseloppfatninger? Våpenembargospørsmålet tilbake i 2005, da ledende europeiske stormakter som Frankrike og Tyskland ønsket å heve våpenembargoen innført etter Tiananmen-massakren i 1989, viste tydelig hvilken spenning Kinas vekst kan skape for det transatlantiske forholdet. Dette spørsmålet har igjen kommet på dagsorden ved at Catherine Ashton, EUs høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, nå etterlyser en mer pragmatisk holding til Kina hvor en opphevelse av våpenembargoen vil være et viktig element i en eventuell omlegging av EUs Kina-politikk. Dette vil også være en del av en strategi som tar sikte på å fremme EUs rolle i verden ved å styrke båndene mellom Europa og Kina.1 Spørsmålet melder seg: Faller Norge her mellom to stoler? Skal Norge fremme EUs linje, eller er man mer tilbøyelig til å følge USA i sikkerhetspolitikken? I tillegg vil kanskje også systemfaktorer og en endret polaritet presse beslutningstakere til å prioritere blant de fire forhold Støre mener bør ligge fast i utenrikspolitikken.

Mot et nytt internasjonalt system?
En annen utvikling som er nært knyttet til Kinas vekst og som vil berøre transatlantiske relasjoner, EU og NATO er overgangen til et nytt internasjonalt system. Forholdet mellom USA og Kina er blitt det mest avgjørende tosidige statsforholdet i internasjonal politikk. Dersom det blir et bipolart system kan USA bli mer oppsatt på å demme opp for Kina. EU og NATO vil trolig ikke spille en fremtredende rolle i en potensiell oppdemningspolitikk. Isteden kan Russland være en potensielt viktigere partner for USA. Økt russisk innflytelse kan skape friksjon i transatlantiske forbindelser.

Et multipolart system konsentrert rundt stormaktsforbindelser i Asia (Kina, USA, Russland, India og Japan) vil kunne marginalisere EU og ledende europeiske stater (Tyskland, Storbritannia og Frankrike). Samtidig vil et multipolart system, samt EU og ledende europeiske staters ønske om innflytelse, kunne presse EU-land mot en mer enhetlig utenriks, sikkerhet – og forsvarspolitikk. En slik utvikling kan resultere både i overlapp med NATOs kapasiteter og funksjoner og danne en europeisk blokk innenfor NATO som kan komplisere det transatlantiske samarbeidet.

I tråd med både tradisjonelle definisjoner av makt og nyere definisjoner som vektlegger ’myk’ makt, er USA fortsatt den dominerende stormakt i det internasjonale systemet. Selv om USAs makt utfordres kan det internasjonale systemet fortsatt betegnes som unipolart. USA er økonomisk og teknologisk ledende, ingen andre stormakter er i nærheten av å oppnå regionalt hegemoni eller besitter USAs globale styrkeprojeksjonsevne.2 Samtidig gir dagens maktforskyvninger og etableringen av nye maktsentra grunn til å anta at vi befinner oss i en overgangsperiode. Det kan derfor være nødvendig å analysere hvordan en overgang til et multipolart eller bipolart system eventuelt vil kunne påvirke Norge.

Mot multipolaritet?
Et fremtidig multipolart system vil trolig være konsentrert rund stormaktsrelasjoner i Asia. EU vil kanskje først bli marginalisert før europeiske stormakter og EU både vil kunne bli presset av et multipolart system og ser seg tjent med å utvikle en felles utenriks, forsvars- og sikkerhetspolitikk for å ivareta sine interesser, sette dagsorden og få sin «plass rund bordet» blant fremtidens stormakter. I dag er ledende europeiske stater opptatt av å ivareta et bilateralt forhold til stormakten Kina for å opprettholde sin status og fremme egeninteresser. Store tyske, franske og britiske selskaper konkurrerer om markedstilgang i Kina. Dette gjør det lettere for Kina å føre en politikk som tar i bruk en splitt og hersk-teknikk.3

Europa befinner seg langt unna Asia, den viktigste arena for stormaktspolitikken. Hver enkelt europeisk stat vil trolig ha for få ressurser til å posisjonere seg og ivareta sine interesser i et fremtidig multipolart system. Til slutt vil man kanskje innse at en bilateral tilnærming ikke gir nok innflytelse. Vi ser tegn til at EU har begynt å trekke sammen i utenriks- og forsvarspolitikken allerede i dag. Gjennom sin felles sikkerhet- og forsvarspolitikk (CSDP) opprettet EU operasjon-Atlanta for å bekjempe piratvirksomhet i Aden-bukta og Det Arabiske hav. I generalforsamlingen i FN har EU slått sammen sin taletid. Det vil neppe være plass til flere europeiske stater rundt bordet når globale sikkerhetsspørsmål knyttet til for eksempel Nord-Korea, Iran, og sikring av sjøveier skal diskuteres i fremtiden. En slik utvikling kan derfor presse europeiske stater sammen i en mer enhetlig CSDP.

Valuta- og finansproblemer har nesten ført til kollaps i EU-samarbeidet og EU-landene står overfor store utfordringer når de skal enes om en felles utenriks, forsvars- og sikkerhetspolitikk. Hvis EU overlever dagens krise og ønsker innflytelse i et multipolart system kan det kanskje være penger spart på å samordne sikkerhet og forsvarspolitikken gjennom CSDP. Det er grunn til å anta at utviklingen i de nærmeste årene vil fortsette å være ad-hoc basert hvor man samarbeider avhengig av behov, anledning og interesser rent ensidig eller felles. Men skulle en mer robust CSDP gradvis ta form kan EU og NATO ende opp med å utvikle de samme kapasiteter og utføre mange av de samme oppgavene.

Kommunikasjonen mellom EU og NATO fungerer dårlig i dag. Derfor er det grunn til å anta et hvis EU utvikler en mer enhetlig CSDP vil EU kunne opptre eller bli oppfattet som en blokk innenfor NATO som kan vanskeliggjøre organisasjonens arbeid. Skulle derimot EU fortsette å bygge opp ad-hoc kapasiteter som komplimenterer NATO og hvor EU tar på seg sikkerhetsoppgaver utenfor Europa knyttet til for eksempel arbeidet med å bekjempe terrorisme og piratvirksomhet, stabiliseringsoppdrag og risikohåndtering, vil dette kunne fremme transatlantisk samarbeid fordi det vil avlaste USA som trolig vil vektlegge stormaktsrivalisering i Asia og tradisjonelle sikkerhetsutfordringer.

USAs dreining mot Asia kan gi økt russisk spillerom i Europa og Nordområdene. Samtidig vil USA fortsatt være opptatt av stabilitet i Europa og vil trolig ikke etterlate seg noe maktvakuum. Et eventuelt press og en mer aggressiv politikk fra Russland vil kunne styrke NATO-samarbeidet. Samtidig utgjør ikke Russland den samme trusselen overfor europeiske land som Sovjetunionen. Russland imøtegår strukturelle problemer demografisk, økonomisk og militært. I tillegg vil Kina kunne balansere Russlands ambisjoner i Europa innenfor et multipolart system. Russland vil trolig være interessert i gode forbindelser til Europa for å unngå et to-front scenario når geopolitikken konsentreres om Asia. Russland må sørge for å ivareta sine interesser i Sentral-Asia og det fjerne Østen, både overfor et fremadstormende Kina, men også i relasjonene med India, USA, Japan og Samveldet av uavhengige stater. Dette åpner for et potensielt tettere russisk samarbeid med EU, NATO og USA.

Betydningene og implikasjonene av et multipolart system konsentrert rundt stormaktsrelasjoner i Asia har ennå ikke slått inn over det transatlantiske forholdet, men disse spørsmålene vil påvirke Norske interesser og prioriteringer i fremtiden.

Mot bipolaritet?
Enda større vil trolig utfordringene være for det transatlantiske forholdet og Norge i et bipolart system konsentrert rundt aksen USA-Kina. Med et raskt voksende Kina vil USA prøve å unngå et to-front scenario. Skal USA være i stand til å omprioritere sine ressurser mot Asia og Kina er landet verken tjent med et anspent forhold til Russland eller mellom en rekke land i Øst-Europa og Russland.

Utbruddet av Korea-krigen sommeren 1950 var en viktig faktor i å sementere NATO-samarbeidet og transatlantiske relasjoner. Norge fikk på plass den sikkerhetsgaranti landet søkte. Det interessante i dagens situasjon er at en ny konflikt i Øst-Asia mest sannsynelig vil skape et vanskeligere samarbeidsklima på tvers av Atlanteren såfremt europeiske stater eller NATO ikke bistår USA i en fremtidig konflikt på den koreanske halvøy, i Taiwan-stredet, eller i Øst- eller Sør-Kinahavet. Som nevnt tidligere vil USA fortsatt være interessert i å bevare NATO og sin rolle i Europa for å sørge for stabilitet, men oppstår det konflikt i Øst-Asia kan NATO-land fort bli stilt overfor en amerikansk administrasjon som legger seg på linjen etter 11. september 2001 hvor USAs nærmeste allierte blir spurt om de «er med eller mot» USA. USAs forhold til allierte i Øst-Asia regionen vil trolig også prioriteres noe som igjen kan svekke transatlantiske relasjoner.

På sikt er det også viktig å merke seg at Russland kan være en potensielt viktigere partner for USA, og USAs allierte i Asia, enn EU og NATO når det gjelder å demme opp for Kina.5 Russland har ofte en mer realpolitisk tilnærming til sikkerhetspolitikken, Russland har også et fokus på tradisjonelle sikkerhetstrusler og stormaktsrivalisering, og ikke minst er Russland et land som kan legge press på Kina i form av sin geografiske beliggenhet og innpass i Sentral-Asia og det fjerne Østen. Et allianseforhold vil være utenkelig, men det kan ikke utelukkes at USA vil forsøke å spille et «Russland-kort» i fremtiden hvis rivaliseringen mellom USA og Kina tiltar, liksom de spilte «Kina-kortet» under den kalde krigen.

Amerikansk missilforsvar, Iran-spørsmålet, Afghanistan, nedrustning og ikke-spredingsarbeidet kan forklare President Obamas behov for å bedre forholdet til Russland. På lengre sikt vil kanskje tilnærmingen i forholdet mellom USA og Russland, samt mellom NATO og Russland, under Obama bli sett på som de første tilløpene til mer realpolitikk for å balansere forholdet mellom USA, Kina og Russland. Denne utviklingen kan også gi Russland en bedre forhandlingsposisjon, mer innflytelse og en mulighet til å spille Washington og Beijing ut mot hverandre.

Det kan tenkes at Russland og Kina vil opprettholde et tett partnerskap. En nær allianse mellom Kina og Russland vil igjen kunne revitalisere NATO-samarbeidet og styrke transatlantiske relasjoner i en verden hvor en «kontinental blokk» ledes av Kina og en «maritim blokk», i partnerskap med en rekke brohoder på det asiatiske og europeiske kontinentet, ledes av USA. Men Russland vil være tilbakeholden med å inngå en allianse hvor Kina vil være den dominerende aktør innenfor den «kontinentale blokken». Både Kina og Russland ser fortsatt på forholdet til USA som viktigst, og ønsker ikke å undergrave dette forholdet gjennom å styrke forbindelsene mellom Beijing og Moskva til en allianse. Forholdet mellom Kina og Russland preges fortsatt av mistenksomhet og begrenset tillit. Selv om landene samarbeider i Sentral-Asia preges relasjonene også av konkurranse og rivalisering. Russland er også bekymret over Kinas voksende dominans i det fjerne Østen. Viktigst er kanskje det forhold at ingen av landene har gitt hverandre avgjørende støtte i viktige sikkerhetspolitiske spørsmål som for eksempel under Georgia-krigen i 2008 eller i forbindelse med konflikt i Taiwan-stredet.

Strategisk og politisk kan trolig Russland oppnå større innflytelse ved å manøvrere mellom USA og Kina. Samtidig er det usikkert om Russland vil være sterkt nok til å spille USA og Kina ut mot hverandre innenfor et fremtidig bipolart system. Kanskje vil Russland i overveiende grad være en brikke i spillet mellom de to store. Skulle Russlands relative makt ytterligere svekkes og Kina fortsette sin vekst, vil trolig Russlands militære og strategiske vurderinger domineres av trusselbildet i Asia. Dette kan føre til et tettere samarbeid mellom Russland, USA, EU og NATO, i likhet med ett av fremtidsscenarioene i et potensielt multipolart system.

Samtidig kan det ikke utelukkes at EU vil bli frustrert over USAs omprioriteringer og Russlands strategiske betydning og innflytelse. Dette kan presse EU til å ta grep for å styrke sin egen posisjon som igjen kan gå på bekostning av NATO og det transatlantiske forholdet. Fortsetter USA sin dreining mot Asia, og forholdet mellom USA og Kina blir den sentrale aksen i internasjonal politikk, kan Norge få vanskeligheter med å opprettholde tette forbindelser med sin nærmeste alliert på den andre siden av Atlanteren. I ytterste konsekvens vil Norge kunne bli presset inn i et nærmere sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid med EU eller kanskje Norden.

Norske beslutningstakere vil vegre seg for å velge mellom nære allierte og prioritere blant de fire forhold Støre har fremhevet. Norge vil trolig fortsette sin garderings og både-og politikk. Arbeidet med å ivareta en atlantisk og europeisk dimensjon i utenrikspolitikken, og med NATO som hjørnesteinen i sikkerhetspolitikken, vil vedvare. Men utviklingen i Asia og betydningen av Kinas vekst vil påvirke transatlantiske relasjoner, NATO og EU i årene som kommer. Dette forutsetter at Norge er pro-aktiv og bidrar til å håndtere utfordringene Kina utgjør for norske interesser.

Norske grep
Det må kunne antas at transformasjonsprosessene i Asia vil få store geopolitiske implikasjoner – og at de vil bli markante enten landende i regionen lykkes i sine ambisjoner eller ikke. Kina vil påvirke norsk utenriks- og forsvarspolitikk direkte og indirekte enten vi vil det eller ikke. Regjeringen, Utenriksdepartementet (UD) og Forsvarsdepartementet (FD) har tatt viktige grep for å møte denne utfordringen. Kina og geopolitiske utviklingstrekk har blitt løftet opp på den politiske agendaen og fremhevet i viktige strategidokumenter. Allikevel er det rom for mer nytenkning, omprioriteringer og at målsetninger fastlegges.

St.meld. nr. 15 om hovedlinjene i utenrikspolitikken, hvor de deler som omhandler Kina bygger på FDs 2007 rapport om Kina og geopolitiske utviklingstrekk, FDs St.prp. nr. 48 og UDs Kina-strategi av 2007, tar til orde for at Kina «må vies større plass som en helt sentral faktor, som i økende grad gjennomsyrer [min uthevning] omtrent alle utenriks- og sikkerhetspolitiske områder som Norge engasjerer seg i». Forholdet mellom Kina og USA beskrives som «det mest avgjørende for framtidens globale mønster». Om disse formuleringene er alvorlig ment, må det få følger for prioriteringen og innholdet i norsk politikk overfor de nye asiatiske stormaktene.

Utenriksstasjoner i Asia er blitt styrket og spesielt har Beijing fått flere ressurser. Ambassaden i Beijing har også fått på plass en forsvarsattache og en assistent. Det er også flere som følger den sikkerhetspolitiske utviklingen i Asia ved departementene og ved andre utenriksstasjoner som i Washington og Moskva. Analysekapasiteten er også bedret i forsvaret og i de hemmelige tjenestene. Men i vurderingen av geopolitisk endring og implikasjonene av en ny polaritet, samt i arbeidet med å ivareta norske interesser i en verden i forandring, kan en sammenblanding av realisme og idealisme, eller interesser og verdier som St.meld. nr. 15 legger opp til, være uheldig.

Både i analysen og i det konkrete arbeidet er det fordeler ved å holde interesser og verdier separat. Interesser og verdier, som utenriksministeren selv har påpekt, kan utfylle hverandre. Men en menneskerettighetsdialog er et dårlig utgangspunkt for å diskutere sikkerhetspolitikk – det vil ikke tjene menneskerettighetene, og det vil neppe gi sikkerhetspolitisk gevinst. En vellykket interessedialog, basert på spørsmål der Norge har spisskompetanse og blir tatt på alvor, kan ha positive ringvirkninger på for eksempel en menneskerettighetsdialog.

Norske interesser kunne vært tjent med å opprette en sikkerhetspolitisk og strategisk dialog med Kina. I kjølvannet av fredsprisutdelingen i 2010 er det vanskelig å opprette en dialog på høyt politisk plan. Dette er også en utfordring selv på lavere politisk nivå og gjennom forskningssamarbeid. Men arbeidet er ikke mindre viktig av den grunn. Kanskje kan de første skrittene tas gjennom en interessedialog på forskernivå, hvor representanter fra lavere forsvars, embetsmanns- og politisk nivå deltar, mens politisk ledelse tar tiden til hjelp og avventer skiftet i Kinas lederskap i 2012. Kina vil trolig ikke få mindre betydning i norsk utenrikspolitikk i årene som kommer og Norge kan være tjent med en ’stein for stein’ tilnærming.

Å gjøre en forskjell
En fremgangsmåte som legger opp til dialog der Norge er en viktig aktør kan gi muligheter for å bli lyttet til, bygge tillitt, kartlegge og ivareta interesser. Norge er en stor petroleumseksportør og har mye kompetanse innenfor offshore-sektoren. Norges handelsflåte er den femte største i verden. Norge er en ledende aktør i Nordområdene. Norge har lange tradisjoner innefor det vestlige sikkerhetssamarbeidet og NATO. Norge har også høstet mange erfaringer fra sitt FN arbeid og FN-operasjoner. Norge har ivaretatt et langvarig og fredlig naboskap til Russland. I alle disse spørsmålene vil Kina være en interessert samtalepartner. Kina blir stadig mer avhengig av import av olje og petroleumsprodukter og er blitt en viktig aktør innenfor det internasjonale petroleumsmarkedet. Kinas økonomiske vekst og handel er avhengig av skipsfarten og sikre sjøruter. Kina viser stadig mer interesse for Nordområdene og Den nordlige sjøruten. Kina er opptatt av utviklingen innenfor det transatlantiske forholdet og NATOs ambisjoner. Kina har en mer fremtredende rolle i FN og som deltager i FN-operasjoner. Kina og Norge deler også grenser med Russland og Kina vil kunne være interessert i å lære mer om Norges forhold til Russland.

Et interessant spor å følge opp er knyttet til fellesnevneren maritim sikkerhet. Mange norske, kinesiske og vestlige interesser berøres av maritim sikkerhet og orden til havs. 90 prosent av verdenshandelen og 85 prosent av Kinas oljeimport transporteres sjøveien. Nye sjøruter åpner seg i Arktis. Norge og Kina, og mange andre land, er tjent med fri ferdsel i det som gjerne omtales som den globale allmenningen (global commons) og begge landende har deltatt i Aden-bukten for å bekjempe piratvirksomhet. Samtidig utfordres dagens maritime orden av Kina og andre land som tolker havretten som en systematisk utvidelse av statenes nasjonale jurisdiksjon. Norge, og Norges nærmeste allierte som har bekrefter prinsippet om fri ferdsel utenfor sjøterritoriet, herunder økonomisk sone, må regne med dragkamp om fortolkninger av rettigheter utenfor sjøterritoriet. I farvannene rundt Øst-Asia er denne problematikken utbredt og selv om havretten er et solid bindingsverkt, må Norge være forbered på at etterlevelsen kan bli undergravet i enkelte tilfeller.4

Et sentralt geopolitisk utviklingstrekk er at minst tre tradisjonelle landmakter – Kina, India og Russland – har betydelige sjømaktsambisjoner. Kinas og Indias evne til styrkeprojeksjon til havs er foreløpig begrenset. I tiden fremover vil det være avgjørende for konfliktpotensialet om Kina etter å ha gjenreist sin kontinentale maktposisjon også etablerer seg som en dominerende sjømakt og utfordrer USAs og andre stormakters overlegenhet til havs. Dette spørsmålet er essensielt for å forstå maktbalansen mellom USA og Kina og vil legge føringer for fremtidig regional stabilitet, spenning og konflikt, og vil føre med seg globale ringvirkninger som vil berøre norske interesser og rammebetingelsene for utenrikspolitikken.

Utviklingen vil likevel ikke nødvendigvis bli konfliktfylt. Mens Kina i dag fremtrer som stadig mer selvhevdende, kan landet i fremtiden, som en stormakt med globale interesser, komme til å se seg tjent med og bli en aktør i bestrebelsene på å sikre fri ferdsel, som store sjømakter tidligere. Vi ser små tegn til en slik kinesisk politikk allerede. I bredere forstand gjenspeiler dette motstridende tendenser i kinesisk politikk og en usikkerhet med hensyn til hvor Kina vil gå. I dette viktige spørsmålet kan Norge påvirke.

Selv om Norge ikke vil spille en prominent rolle i den geopolitiske utviklingen og stormaktsrivaliseringen, kan Norge ha innvirkning i spørsmål knyttet til maritim sikkerhet. Som nevnt er Norge en viktig aktør i det maritime domenet gjennom skipsfarten, nordområdene, energisektoren, og patruljering av sjøveier. Dette kan gi Norge innpass og en mulighet til å fremme egeninteresser. Norge har også en tradisjon for brobygging i utenrikspolitikken som kan støtte arbeidet med å initiere samarbeid om maritim sikkerhet i den globale allmenningen. Et slikt initiativ kan igjen hindre, minimalisere eller utsette at stormaktsrivalisering eskalerer og at konflikt mellom stormakter i Asia utfordrer båndene på tvers av Atlanteren.

Gardering
Samtidig skal man ikke leve i en illusjon, men være kritisk og realistisk med tanke på hva Norge kan oppnå. Selv stormakter kan ikke stå i mot geopolitiske endringer og alene bestemme hvordan det internasjonale systemet utvikler seg. Skulle Norge stå overfor noen av de utfordringer som her er skissert for det transatlantiske forholdet i et bipolart eller multipolart system konsentrert rundt stormaktsrelasjoner i Asia, kan Norge fortsette med en garderingsstrategi som vektlegger NATO, transatlantiske bånd, relasjonen til EU, FN-sporet og et nordisk samarbeid. Norge ønsker ikke å bli presset til å velge mellom transatlantiske bånd, EU og Norden. En garderingsstrategi er attraktiv når stater ikke ønsker å utelukke en strategi fremfor en annen og er usikre om fremtidige utviklingstrekk.5 Samtidig skal beslutningstakere være forberedt på at systemfaktorer vil kunne presse Norge til å prioritere mellom de fire forhold Støre ønsker skal ligge fast.

Initiativ overfor asiatiske land og en omprioritering av ressurser som gjør Norge i stand til å mestre utfordringer knyttet til endringer i geopolitikken og det internasjonale systemet, utelukker ikke at Norge skal fortsette å bestrebe seg på å opprettholde tette bånd til USA, utforske et nordisk alternativ, samarbeide med EU og delta i CSDP. Dette fordrer et aktivt engasjement på mange internasjonale arenaer og overfor sentrale stater i det nye internasjonale maktmønsteret, som India, Japan – og ikke minst Kina. Skal vi forstå rammebetingelsene for norsk utenrikspolitikk i de neste årene, og hvordan norske utenrikspolitiske interesser utfordres og best ivaretas, må vi forstå Kinas ambisjoner og Asias utvikling på samme måte som vi studerer USA, EU, NATO og Russland.

Sluttnoter

Artikkelen bygger på den forestående publikasjonen «Geopolitical shifts, great power relations and Norway’s foreign policy», Cooperation and Conflict, 46 (1), 2011, s. 1-18. Forfatteren ønsker å takke Robin Allers, Henrik Hiim, Sven Holtsmark, Svein Melby, Robert Ross, Johannes Rø og Harald Støren for nyttige kommentarer og innspill i bearbeidelsen med artikkelen. Artikkelen er skrevet i forbindelse med et postdoktorstipend fra Forsvarsdepartementet. Alle meninger og argumenter er forfatterens egne.

2 Andrew Rettman, «Ashton pragmatic on China in new foreign policy blueprint,» euobserver, 17. desember 2010 http://euobserver.com/9/31538 og Ian Trynor, «Get your act together» Guardian 16. desember 2010 http://www.guardian.co.uk/world/2010/dec/16/us-ally-eu-foreign-policy/print
3 Stephen G. Books and William C. Wohlforth, World Out of Balance (Princeton: Princeton University Press, 2008).
4 Ross, Robert S., Tunsjø, Øystein and Zhang Tuosheng (eds) (2010) US-China-EU Relations: Managing the New World Order. London: Routledge.
5 Walt, Stephen M. (1999) ‘The Ties That Fray: Why Europe and America are Drifting Apart’, The National Interest 54 (Winter) og Betts, Richard (2009) ‘The Three Faces of NATO’, National Interest Online. March/April.
6 Rolf Tamnes og Øystein Tunsjø, «Utfordres havretten?», Forsvarets Forum, september/oktober, nr 9/10, 2010.
7 Øystein Tunsjø, «Hvordan ‘hedge’ i internasjonal politikk,» Internasjonal Politikk, 2, 2009, s. 259-71.

Dr. Øystein Tunsjø (f. 1976) er seniorforsker ved Institutt for forsvarsstudier. Ph.D University of Wales, Aberystwyth, 2006. Cand. Philol. med historie hovedfag ved Universitetet i Oslo 2003. MSc London School of Economics 2002. MA Griffith University 2000. Fulbright gjesteforsker, Harvard University, våren 2010.


Samtiden