En ny korona-deal

­

Det er aldri så krise at det ikke er godt for noe. I 2020 har de kommet som perler på en snor: først helsekrise, så økonomisk krise og deretter gjeldskrise for landene i sør. Alt dette skjer med klimakrisen som bakteppe. Og så altså, på toppen av det helt: koronakrisen. På mange måter er det helt krise. Men hvis hver av krisene byr på en ny mulighet, så vil året 2020 gi oss århundrets sjanse.

I land etter land har myndighetene latt milliardene rulle for å redde økonomien. Der alvorlige finanspolitikere tidligere responderte på rop om dyre klimatiltak med å understreke viktigheten av budsjettdisiplin, satt pengebruken løst i koronaens første fase. De finansielle begrensningene ble opphevet, krisepakkene ble levert. Men til hva og hvem går pengene? Er vi i ferd med å la sjansen til å reorientere økonomien gå til spille?

Dagens krisehåndtering bygger på erfaringer fra forrige store krise. Da finanskrisen herjet verdensøkonomien i 2008, åpnet verdens største sentralbanker slusene. Milliarder av dollar og euro ble brukt til å kjøpe opp finansielle verdipapirer og holde finansmarkedene i live med kunstig åndedrett, i håp om å stimulere til økonomisk aktivitet. Likevel endte det hele i økonomisk ruin da finanspolitikken ble strammet til over hele Europa, fordi gjelden skulle betales tilbake. Pensjoner og lønninger ble presset ned, og etterspørselen i økonomien uteble. Dette ble starten på et tiår med svak vekst og høy arbeidsledighet.

Også i 2020 har den globale finanssektoren fått sin respirator, men i tillegg har både folk og bedrifter fått direkte utbetalinger i mange land. For selv om folk måtte holde seg hjemme fra arbeid, skulle etterspørselen opprettholdes for at ikke ting skulle stoppe helt opp. Atter en gang har vi sett at finanspolitikkens begrensninger oppheves dersom krisen er stor nok.

Krisene har gitt oss nye innsikter om pengepolitikken og i mulighetene som ligger i å ha en sentralbank som kan trykke penger. Spørsmålet vi nå bør stille oss, er om disse lærdommene kan hjelpe oss å løse flere av vår tids kriser. Hvordan utformer vi en økonomisk politikk som sørger for at pengene tjener folket, og planeten, ikke bare markedet? For å lykkes må vi støtte oss til lærdommer fra tidligere kriser – gårsdagens lærepenger. Derfor vil jeg starte med litt historie:

FINANS FINANSIERER FINANS

Finanskrisen viste oss at sentralbanker kan trykke penger i store mengder for å tilføre likviditet – såkalte kvantitative lettelser. Disse pengene ble pøst ut i finansmarkedene, uten særlig effekt på realøkonomien. Pengepolitikken ble brukt til å redde bankog finansvesenet – ikke folk. Det var skattebetalerne som ble sittende igjen med regningen. Senere fikk finanspolitikken i oppgave å redde både folk og næringsliv med krisepakker. Men pengebruk over statsbudsjettet er underlagt andre begrensninger enn pengepolitikken, og dessuten hadde mange stater akkumulert mye gjeld som måtte betjenes. I den moderne kapitalistiske økonomien har vi innskrenket statens mulighet til finansiering over statsbudsjettet.

De fleste land må finansiere underskuddet sitt ved å låne penger fra finansmarkedene, mens Norge er i en spesiell posisjon på grunn av Oljefondet. Her er det handlingsregelen som begrenser finanspolitikken. Mange av landene i eurosonen ble tvunget til å kutte i offentlige budsjetter etter at staten hadde brukt milliardbeløp på å redde banker og finansinstitusjoner. Dermed ble både skattebetalerne og klimapolitikken sittende i saksa. Vi har ikke råd til å la det samme skje igjen.

Debatter om satsninger og investeringer over statsbudsjettet starter ofte med spørsmål om «hvordan vi skal finne pengene». På den måten blir framtidsrettede investeringer stående igjen som utgiftsposter, snarere enn muligheter. Det trylles fram milliarder av kroner for å redde finanssektoren, mens vi snur og vender på hver krone i realøkonomien. Når sentralbankene pøser penger inn i økonomien, bør disse i det minste brukes til å dytte samfunnet i en bedre retning, for eksempel ved å investere i en bærekraftig framtid.

Den storstilte pengetrykkingen under finanskrisen ble kalt ukonvensjonell pengepolitikk, men den var også ubetinget: den støttet ikke opp under noen demokratisk definerte mål. Man kan dermed si at den var uten mål og mening. I ettertid har flere pekt på at vi kastet bort en gyllen mulighet til å investere i framtiden.^{Mazzucato, 09.04.2020; Ferguson & Johnson, 23.03.2020.} Dette har ført til at flere nå stiller spørsmål ved tidligere vedtatte sannheter om hvordan pengepolitikken skal innrettes.

THE NEW DEAL

Den økonomiske nedgangen vi nå befinner oss i, blir betegnet som den mest dramatiske siden den store depresjonen. På 30-tallet var verdens største økonomier fastlåst som følge av krakket i 1929, som ble fulgt av konkurser og økende arbeidsledighet. Dette ga enda mer usikkerhet, mindre etterspørsel og enda flere konkurser, som igjen førte til skyhøy arbeidsledighet. USA var verst rammet.

President Franklin D. Roosevelt og hans regjering klarte å trekke USA ut av gjørma ved å tenke nytt om den økonomiske politikken i sin tid. Da Roosevelt gikk til valg i 1933 på The New Deal, tok han et oppgjør med to viktige misforståelser, og for ettertiden har dette blitt stående som forklaringen på hans suksess. For det første slo han hull på myten om at et land bør knytte valutaen sin til gull, og for det andre rokket han ved sannheten om at staten bør balansere budsjettene sine i krisetider.^{Temin, 1989.} Spesielt overgangen fra gullstandarden var viktig. Siden Europa og USA hadde bundet sine valutaer til gull, var pengetrykking ikke mulig uten å skaffe mer gull, gjennom overskudd på handelsbalansen. Eller, som løsningen skulle vise seg å være, ved å gi opp gullstandarden. Datidens konvensjonelle visdom ble forkastet, og det var seddelpressa som til slutt dro både USA og Europa ut av uføret. Merkelig nok har vi glemt disse oppdagelsene og er på mange måter tilbake der vi startet. Forslag om å trykke penger for å finansiere en «Green New Deal» blir møtt med betydelig motstand. Til tross for at dette er akkurat det samme som ble gjort for å dekke krigsutgifter under forrige verdenskrig, og for å redde markedene etter finanskrisen.^{Randers, 21.04.2020; Randers og Grung Moe, 25.04.2020.}

PENGER SOM KAN TRYLLES UT AV LØSE LUFTA

Det skal sies at valutaene ble knyttet opp mot gull igjen etter depresjonens slutt. På slutten av siste verdenskrig, da et nytt internasjonalt pengesystem skulle tegnes opp, var gull fortsatt på agendaen. Førtifire land og flere profilerte økonomer møttes i Bretton Woods i USA i 1944. Her ble de enige om at alle valutaene skulle festes til én felles valuta som skulle fungere som et anker og bindes til gull.^{Reinertsen, 2017.} Denne ene valutaen var den amerikanske, som følgelig fikk en unik status i verdensøkonomien.

I 1971 falt imidlertid dette systemet sammen da det ble klart at det fantes for mange dollar i verden i forhold til gullbeholdningen i USA. Gullstandarden ble erklært død av den daværende presidenten Richard Nixon. Siden den gang har vi hatt såkalte fiat-penger, det vil si penger som ikke har iboende verdi, og som heller ikke knyttes til noe som har verdi. Tilbudet av penger er altså ikke bundet av noen ting. De er i prinsippet helt gratis og fritt tilgjengelige.^{Eliassen, 2019.} Likevel har ikke vår forståelse av penger forandret seg.Vi tenker fortsatt på pengene som om de var knyttet til gull.Vi sier at vi setter penger «inn i banken» som om det dreide seg om gull oppbevart i et hvelv, til tross for at vi vet at dette ikke stemmer. For det første er pengene på kontoen min ikke lagd av gull, de er bare tall på en dataskjerm. For det andre oppbevarer ikke banken pengene for meg. Når de «står på kontoen min», kan banken investere dem, og til gjengjeld gir de meg en viss kompensasjon i form av renter. Banken låner altså pengene fra meg.

På samme måte har vi misforstått statens pengebruk. Staten bruker ikke penger, den skaper dem.

MODERNE PENGETEORI

Moderne pengeteori (Modern Money Theory, MMT) er teori som søker å beskrive hvordan penger skapes i den moderne økonomien. Den skiller mellom dem som bruker penger og dem som skaper penger. Vi som bruker penger – som husholdninger, bedrifter og kommuner – må til enhver tid finansiere utgiftene våre. Men for en stat som utsteder sine egne penger, er logikken en annen. Staten skaper nye penger hver gang myndighetene bruker penger i økonomien – og inndrar så penger gjennom skatt.^{Wray, 2016.} Dette forutsetter at et land er monetærtsuverent, eller en selvstendig pengetrykker. Det vil si at staten utsteder sin egen valuta, krever inn skatt i denne valutaen, har gjeld notert i denne valutaen, og at valutaen ikke er bundet til noe. Magien ved å være en selvstendig pengetrykker er at du aldri kan gå tom for penger. Disse landene har altså råd til å gå i underskudd så lenge det er ledig kapasitet i økonomien. Det vil si at det finnes ledige ressurser og arbeidskraft (også kalt arbeidsledighet). Det er dette som skiller land som Storbritannia og Japan, som har suverenitet over sine penger, fra land som Libanon og Venezuela, som sliter med å betale ned gjelden sin. Hvis et land har mye gjeld notert i utenlandsk valuta, har den ikke lenger monetær suverenitet.

Når staten bruker mer penger enn den tar inn i skatt, føres dette som et underskudd på statsbudsjettet – men det er bare halve bildet. Vårt økonomiske system er nemlig bygd på prinsippet om balanseregnskap, og her føres alt to ganger. Hvis vi tenker oss at staten bruker hundre kroner på noe og tar inn 90 kroner i skatt, da sitter noen igjen med 10 kroner i overskudd, og staten med samme beløp i underskudd. Statens underskudd er altså overskudd i privat sektor. Dermed er kanskje ikke underskudd nødvendigvis en dårlig ting. Tvert imot, vil nok mange tenke.^{Kelton, 05.10.2017.} Hvorfor er pengetrykking som krisepolitikk likevel så kontroversielt? Vi skapte nye penger under finanskrisen, på samme måte som det nå trykkes penger for å stimulere finansog kapitalmarkedene. Så hvorfor kan vi ikke også bruke penger på å holde folk i arbeid og finansiere det grønne skiftet?

SKATT FOR Å HINDRE INFLASJON

De fleste blir ganske overrasket når de hører at banker og sentralbanken nå kan dele ut penger helt gratis. «Kan det virkelig være så enkelt?» Svaret er både ja og nei, men først og fremst ja. Sentralbanken kan ikke gå tom for penger: Norges Bank lager jo pengene selv. Det som begrenser statens pengebruk, er selvpålagte restriksjoner – og ressurstilgangen i økonomien. Faren ved pengetrykking er knyttet til inflasjon (prisstigning).^{Kelton, 2020.} Hvis vi forestiller oss at økonomien er en bil på motorveien, så er inflasjon farten vi kjører i. Og på samme måte som biler på motorveien, må den økonomiske politikken sørge for at vi holder oss innenfor fartsgrensen. Det er fristende å kjøre så fort som mulig, men det kan være farlig, for motoren kan bli overopphetet. Nå som vi befinner oss i en krise, kjører bilen veldig langsomt, og da bør den økonomiske politikken trykke hardt på gassen (eller seddelpressa).Vi vil jo ikke at bilen skal stanse helt opp, og i hvert fall ikke settes i revers. Da blir det deflasjon, og det kan være like farlig.

Hvis vi bruker så mye penger at økonomien triller fortere enn vi ønsker, kan vi ta inn skatt.Vi skatter altså ikke bare for å finansiere statens utgifter, men for å bremse økonomien.

Dette perspektivet snur opp ned på måten vi er vant til å tenke, og fortjener litt oppmerksomhet. Mens ortodoks økonomisk teori forteller oss at staten må ta inn skatt for å kunne bruke penger, sier moderne pengeteori på den andre siden at staten må bruke penger for å få inn skatt.

BANKEN ER EN BANK

I dagens pengesystem er mer enn 95 prosent av pengene i Norge digitale kontopenger. Disse skapes av de private bankene. Når banken utsteder et lån, skapes det penger. Det er lett å forveksle disse med norske kroner, siden de er verdt det samme og kan brukes på samme måte til å betale for ting. Men sentralbanken lager norske kroner og øre, mens kontopenger lages av de private bankene.

Er det et problem i seg selv? Nei, ikke i teorien, men i praksis blir det et problem dersom vi ikke styrer banksektoren dit vi ønsker.

Problemet er at bankene oppfører seg som banker, og banker skal tjene penger. Når økonomien triller raskt og selvtilliten er høy, vil bankene gjerne skape flere penger. Men nå som vi er i en krise, er det vanskelig å tjene penger, og da blir bankene skeptiske. Når vi trenger pengene som mest, snurper onkel Skrue igjen pengesekken.

Fordi bankene skal tjene penger, gir de selvfølgelig helst lån til investeringer de stoler på at de tjener penger på. Det kan være lån i markeder hvor prisøkningen er høy, som for eksempel boligmarkedet. Fordi bankene forventer at boligprisene øker, gir de gjerne boliglån. Og derfor øker boligprisene. Den andre siden av dette er at nye markeder oppfattes som risikable, og det blir vanskelig å få lån til grønne investeringer.

For å tjene penger på et lån er bankene avhengig av at lånene betales tilbake. Og siden det er lettere å stole på at de som har mange penger, kan betale for seg, kan en rik person låne for en billigere penge enn en som tjener mindre. På den måten forsterkes den økonomiske ulikheten.

Sist, men ikke minst er det et problem at selve motoren som driver økonomien framover, ikke styres mer aktivt. Dersom vi vil styre samfunnsutviklingen, for eksempel i en bærekraftig retning, så må pengene lede an. Det private pengeog finansvesenet gis ingen slik retning i dag, og derfor skjer heller ikke «det grønne skiftet» fort nok.

Det vil altså si at dagens pengesystem ikke er særlig godt rigget for å løse de store krisene vi nå står overfor. Pengetrykkingen støtter ikke opp under demokratiske mål, og den forsterker eksisterende former for ubalanse i økonomien. Fordi bankene oppfører seg som banker, forsterker pengetrykkingen økonomiens oppog nedturer, den blåser opp bobler i visse markeder og forsterker den økonomiske ulikheten i befolkningen.

MED ØKONOMIEN I RESPIRATOR

Den økonomiske nedgangen vi nå befinner oss i, forventes å vedvare i flere år. Først har smitteverntiltakene gitt bortfall av arbeidskraft – et tilbudssjokk. I neste runde førte dette til usikkerhet om framtidige arbeidsforhold og inntekter – et etterspørselssjokk. Sammen danner dette noe som kan kalles et keynesiansk tilbudssjokk, der den samlede effekten av sjokkene gir en større økonomisk nedgang – og høyere arbeidsledighet – enn det opprinnelige sjokket tilsa. Det betyr at finanspolitikken har mindre effekt enn normalt fordi folk har lavere tilbøyelighet til å bruke penger, og multiplikatoreffekten (endringer pengemengden kan ha på økonomisk aktivitet) blir mindre enn normal. Med andre ord, hver krone over statsbudsjettet kaster mindre av seg. Det vil si at pengepolitikken vil spille en særlig viktig rolle i tiden som kommer.^{Guerrieri mfl., 2020.} For å begrense smittespredningen har vi på en måte lagt økonomien i respirator. I virkeligheten vet vi like lite om hvordan økonomien reagerer under disse nye forutsetningene, som vi vet om virusets oppførsel. Likevel kan vi prøve å skimte konturene av det morgendagen vil bringe. Den dårlige nyheten er at pandemien forsterker de underliggende utfordringene vi står overfor, blant annet klimakrisa og økonomisk ulikhet. Den gode nyheten er at denne nedgangstiden gir oss muligheten til å bygge en mer inkluderende og bærekraftig økonomi for framtiden.

MULIGHETENES KRISE: PENGER ER POLITIKK

De største sentralbankene har innrømmet at pengepolitikken ikke er nøytral. Den er politisk. Debatten om kvantitative lettelser er et eksempel på dette. Der det tidligere ble hevdet at det å pøse penger inn i finansmarkedene ikke har noen fordelingseffekt, har den britiske sentralbanken nå innrømmet at dette i praksis fungerer som en overføring til de rikeste.

Dette innebærer at hvordan vi rigger pengesystemet, har realøkonomiske konsekvenser. Hvis vi vil endre kursen i økonomien, uten at staten skal måtte gå inn å detaljstyre, må vi rette opp grunnmuren. Hvordan penger skapes og forvaltes i bankog finansmarkedene, er avgjørende for hvilken retning samfunnsutviklingen tar.

Hvis vi klarer å se helt tilbake til 30-tallet, finner vi kanskje løsningen på dagens problemer. The New Deal viste at man kan bruke statlige direkte investeringer til å bygge infrastruktur og arbeidsplasser for å redde realøkonomien. Det skaper tillit og er nødvendig for å få orden på finansmarkedene. Hvis vi kombinerer disse lærepengene med lærdommer fra MMT og våre nye innsikter om pengepolitikken, kan vi bruke dette til å redde både folk og klima. Hvis økt pengetrykking for å finansiere en Green New Deal fører til inflasjon, kan vi rett og slett øke skattene for å trekke inn folks kjøpekraft. Gjennom skattene kan vi også korrigere for ulikhet i inntektsog formuesfordelingen, dersom vi ønsker det, men det viktigste er at vi kan vri samfunnets ressursbruk vekk fra forbruk og over til langsiktige investeringer.

Vi har altså hell i uhell. Nå som vi står midt i en økonomisk krise, har vi større muligheter enn på lenge.Vi har ledige ressurser og arbeidskraft, og inflasjonen ligger allerede lavt.^{Norges Bank, 2020, s. 5–29.} Dermed kan vi tillate oss å skape nye penger for å løse vår tids store kriser. Når regjeringen har valgt å bruke store summer på oljeindustrien i stedet for å presse fram et grønt skifte, kommer vi ut av denne krisen enda mer avhengige av petroleum og enda lenger unna å bygge opp framtidsrettet, grønn industri.

En økonomi som tjener menneskene, samfunnet og planeten, er mulig. Men det krever altså at vi dirigerer pengene i riktig retning. Heldigvis er dette ikke første gang vi har måttet skifte kurs. Økonomien utvikler seg gjennom kriser, og også denne krisen vil trolig akkompagneres av endringer i pengesystemet.

Penger er politikk, og vi kan bruke både offentlig og privat pengeskapelse for å nå politiske målsetninger på en annen måte enn vi gjør i dag. Ved å se til gårsdagens lærdommer og dagens nye økonomiske teorier kan vi løsrive oss fra dagens dogmer og bygge den økonomien vi ønsker å leve i. Vi kan stille krav til de private bankene, og vi kan revidere sentralbankens mandat.

Vi må ikke glemme at pengesystemet er et kollektivt gode som tilhører folket – derfor bør og skal vi selvsagt bestemme hvordan det skal fungere.

REFERANSER Bank of England (09.04.2020). «HM Treasury and Bank of England announce temporary extension to ways and means facility». Hentet fra: www.bankofengland.co.uk/news/2020/april/ hmt-and-boe-announce-temporary-extension-to-ways-and-means-facility Business roundtable (19.08.2019). «Business Roundtable redefines the purpose of a corporation to promote an economy that serves all Americans. Business Roundtable». Hentet fra: https://www.businessroundtable... ECB (16.07.2020). Press release: «Monetary policy decision». Hentet fra: www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ecb. mp200716~fc5fbe06d9.en.html?utm_source=ecb_twitter&utm_medium=social&utm_campaign=200716_decisions Jordi Gali (17.03.2020). «Helicopter money: The time is now». Vox EU CEPR. https://voxeu.org/article/heli... Jørgen Randers (21.04.2020). «Et problem markedet ikke kan løse». Morgenbladet. Hentet fra: https://rethinkeconomics.no/20... et-problem-markedet-ikke-kan-lose/ Jørgen Randers og Thorvald Grung Moe (28.03.2020). «Hvor kommer pengene fra?» Klassekampen. Hentet fra: https://rethinkeconomics.no/20... hvor-kommer-pengene-fra/ Maria Reinertsen (2017). Reisen til Bretton Woods. Begynnelse på verden av i går. Oslo: Cappelen Damm.

Mariana Mazzucato (09.04.2020). «Capitalism’s Triple Crisis». Social Europe: https://www.socialeurope.eu/capitalisms-triple-crisis" class="redactor-autoparser-object">https://www.socialeurope.eu/ca...

Norges Bank (2020). «Pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet, 02/20». Hentet fra: https://static.norges-bank.no/ contentassets/ec46da8920184a74acc6cf8ee312f29d/ppr_220. pdf?v=06/18/2020094006&ft=.pdf Peter Temin (1989). Lessons from the Great Depression. Cambridge: The MIT Press. Pompeo Della Posta (28.07.2020). «Public debt monetization and the credibility of the ECB». Social Europe, https://www.socialeurope.eu/ public-debt-monetisation-and-the-credibility-of-the-ecb Randall Wray (2016). «Taxes are for Redemption, not Spending». World Economic Review, 7, s. 3–11. Hentet fra: http://wer.worldeconomicsassoc... files/WEA-WER-7-Wray.pdf Roman Eliassen (2019). Hva er penger. Oslo: Universitetsforlaget. Stephanie Kelton (05.10.2017). «How we think about the deficit is mostly wrong».

The New York Times. Hentet fra: https://www.nytimes.com/2017/1... opinion/deficit-tax-cuts-trump.html Stephanie Kelton (2020). The Deficit Myth: Mondern Monetary Theory & the Birth of the Peoples Economy. New York: PublicAffairs. Thomas Ferguson og Rob Johnson (23.03.2020). «Rule number 1 for government bailouts of companies: make sure voters and taxpayers share in the upside». INET. Hentet fra: https://www.ineteconomics.org/... Veronica Guerrieri, Guido Lorenzoni, Ludwig Straub & Iván Wening (2020).

Macroeconomic Implications of COVID-19: Can Negative Supply Shocks Cause Demand Shortages? NBER Working Paper No. 26918. Hentet fra: https:// www.nber.org/papers/w26918