Det haster for 1 milliard mennesker - Vesten må endre sin bistandspolitikk radikalt

Budskapet til den nye bistandsguruen Paul Collier – økonomiprofessor ved Oxford University og forfatter av suksessboken The Bottom Billion – er å redusere antall bistandsland og å ta i bruk flere virkemidler enn bare pengebistand. Løsningen er en mer intelligent bruk av bistand, kombinert med verktøy som handelspolitikk, militære intervensjoner og nye internasjonale normer og lover.

Sverige reduserer nå antall samarbeidsland for å få en mer effektiv bruk av bistandsressursene. Her i landet har utviklingen gått motsatt vei. For noen år siden anbefalte Collier Norge å redusere antall land som får bistandspenger fra 65 til 12. I dag er tallet 110. Utviklingsminister Erik Solheim har ingen planer om å følge i Sveriges fotspor.

Det er likevel Collier som er den nye veiviseren for utviklingsminister Erik Solheim. Seniorforsker og bistandsforsker Asle Toje ved Institutt for forsvarsstudier,mener at selv om Solheim er begeistret for Colliers modell, er ikke utviklingsministeren villig til å ta mye av den medisinen Collier foreskriver.

«I Norge øker den direkte budsjettstøtten i bistandspolitikken, noe Collier er skeptisk til. Norge satser bredt med mange bistandsmottakere, mens Collier etterlyser en dypere og mer fokusert bistandspolitikk rettet mot færre land. I tillegg går Collier veldig langt når det gjelder militære intervensjoner mot grovt vanstyre, noe jeg tviler på spiselig for myndighetene» sier Toje. Norge forsetter også bistandssamarbeidet med land som Kina og Vietnam, og retter ikke alle krefter mot de aller fattigste, slik Collier tar til orde for.

En helt ny evaluering fra Riksrevisjonen viser at kontrollen med sluttbruken av budsjettstøtte i tre norske samarbeidsland er svak, og at risikoen for misbruk av midler er høy. Budsjettstøtte er penger som overlates til landets finansdepartement, og slike overføringer utgjør en stadig større andel av Norges bilaterale bistandssamarbeid.

Solheim mener at Norge langt på vei gjør akkurat det Collier foreskriver: «For det første konsentrerer vi utviklingsarbeidet mot svake stater som har vært i krig, eller som er på vei ut av krig. For det andre jobber vi med å bryte ressursforbannelsen gjennom programmer som Olje for utvikling,» sier Solheim til Mandag Morgen. Gjennom Olje for utvikling eksporterer Norge sine erfaringer med oljeforvaltning til utviklingsland slik at de skal utnytte oljeinntektene best mulig for landets innbyggere.

Collier er ikke i mot bistand, men mener en i større grad må stimulere til økt økonomisk vekst. Bistand har til nå ikke ført til varig vekst. Hovedproblemet for «bunnmilliarden» er at veksten siden 1970-tallet har vært tilnærmet null, mens veksten i andre utviklingsland de siste årene har vært uten sidestykke i historien (se figur).

Økonomisk vekst er ikke kuren som fikser alt. Men mangel på vekst tar knekken på alt, understreker Collier. «Det er grenser for hva vi kan gjøre med bistand. En selvforsterkende økonomisk vekst som vi har sett i Kina, kan ikke skapes med bistand. Men vi kan bidra til en utvikling slik at markeder fungerer innenfor en stat,» sier Erik Solheim.

Boken til Collier tegner et bilde av en dramatisk utvikling. Men problemene kan løses:

Færre fattige, men mange henger etter: En milliard mennesker er hektet av velstandsutviklingen.

Feller overalt: Konflikter og ressurser er feller som den fattigste milliarden ikke unnslipper.

Handel og/eller bistand? Venstresiden må omfavne vekst. Høyresiden må ikke tro at all bistand forsvinner i lommen til korrupte diktatorer.

Dramatisk avgrunn

Paul Collier mener det globale bistandskartet må omskrives. Det er ikke lenger slik at verden består av en rik milliard og fem milliarder fattige i utviklingsland. 80 prosent av de fem milliardene lever i land som utvikler seg raskt. Den store utfordringen er den siste milliarden, «bunnmilliarden» som blir hengende lenger og lenger etter.

Det dreier seg om 58 land, 70 prosent i Afrika og resten stort sett i Asia. Et fellestrekk for disse landene er at de er små. De har en gjennomsnittslevealder på 50 år - mot 67 år i andre utviklingsland og andelen barn som dør før 5-årsdagen er 14 prosent – mot 4 prosent i andre utviklingsland. På felt etter felt tegner statistikken det samme, nedslående bildet.

Verden står foran en katastrofe hvis ingenting blir gjort. «Da vil denne milliarden av mennesker fortsette å fjerne seg fra resten av menneskeheten slik den har gjort de siste 30 årene,» advarer Collier. Økonomiprofessoren er alvorlig bekymret. «Om en generasjon vil situasjonen bli eksplosiv. Våre barn vil vokse opp i verden med økonomiske avgrunner som ikke vil være bærekraftige.»

I 2050 vil verden bestå av én milliard mennesker fanget i en global getto av håpløshet og ekstrem fattigdom på den ene siden, og resten av menneskeheten på den andre. Det er denne milliarden vi må bruke kreftene på. Selv om det betyr at bistandsarbeiderne må si farvel til mer behagelige utplasseringer i Rio de Janeiro, og ta til takke med en stilling i Bangui (Den sentralafrikanske republikk).

Konfliktfellen

Collier beskriver de fire fellene som holder de aller fattigste landene fanget i fattigdom: konfliktfellen, naturressursfellen, de er innstengt med dårlige naboer eller har dårlig styring. Ingen enkelt strategi kan løse disse problemene, hver felle krever sin tilnærming. Collier er skeptisk til å doble bistanden slik G8-landene foreslo for to år siden. Han mener bistand må suppleres med lite brukte verktøy som militære intervensjoner, handelstiltak samt internasjonale avtaler og regler.

73 prosent av menneskene i «bunnmilliarden» har nylig vært gjennom en borgerkrig eller er fortsatt midt opp i en. De er fanget i konfliktfellen. Slike konflikter kan holde landet i bunnløs fattigdom lenge. Lave inntekter og lav vekst gjør et land mer utsatt for borgerkrig. Håpløs fattigdom gjør det enkelt å rekruttere soldater til diverse opprørshærer – en karriere som opprørskriger kan være en av få veier til personlig velstand.

Ressursforbannelsen

En annen felle som klapper igjen for den lutfattige milliarden, er den såkalte ressursforbannelsen. 29 prosent av menneskene i bunnmilliarden lever i land hvor den nasjonale økonomien bygger på utnyttelse av naturressurser. Dette fører bare unntaksvis til økt velstand for befolkingen. Nigeria har sopt inn milliarder på skyhøye oljepriser, men gjennomsnittsnigerianeren hadde det sannsynligvis bedre for 40 år siden. Ressursvelstanden undergraver demokratiet og sentraliserer makten, ifølge Collier.

For land i ressursfellen kan bistand gjøre lite, mener Collier. Disse landene flyter allerede over av penger, men pengene blir ikke brukt på en fornuftig måte. Handelstiltak vil også ha liten effekt. Veien ut av uføret er å forvalte råvareinntektene bedre. Nøkkelen er internasjonale lover og regler. Collier vil ha et internasjonalt, frivillig charter for ressursvelstand. Et eksempel er EITI-initiativet som er et sett med standarder for åpen rapportering om inntekts- og andre fordelstrømmer i olje-, gass- og gruvevirksomhet. Det internasjonale EITI-sekretariatet ble nylig flyttet til Oslo

Et internasjonalt regelverk kan være effektivt, og mye billigere enn bistand og militær intervensjon. Kritikerne er skeptiske til at gjennomkorrupte land vil forplikte seg gjennom frivillige avtaler, men Collier tror befolkningen kan presse myndighetene til å følge slike internasjonale standarder. Utenlandske selskaper vil presse myndighetene slik at de selv unngår negativt omdømme. Hvis noen land begynner å følge disse chartrene, kan det ha en smitteeffekt fordi disse landene får flere investeringer og høyere internasjonal status.

Collier viser til at EUs kriterier for opptak av nye medlemsland fra Øst-Europa førte til en betydelig forbedring i disse landene. En slik EU-effekt kan også være mulig gjennom slike charter, tror Collier.

Han også foreslår en rekke andre chartere, blant annet charter for inntekter fra naturressurser, charter for demokrati, charterne for budsjettåpenhet og charter for investeringer.

Dårlig styresett

Dårlig styresett holder mange av landene i bunnmilliarden fanget. 76 prosent av menneskene i disse landene har i lengre perioder lidt under vanstyre og dårlig økonomisk politikk. Collier understreker at godt styresett ikke kan utføre mirakler, men at det knapt finnes grenser for hva et vanstyre kan ødelegge. President Robert Mugabe i Zimbabwe fremstår som et nedslående eksempel på det siste. Men godt styresett kan ikke skape muligheter der mulighetene ikke finnes. «Man kan ikke trosse tyngdekraften,» påpeker Collier.

Et annet problem ved å forbedre et vanstyre, er mangelen på folk med utdanning. Selv om reform er politisk mulig, er det ofte ikke praktisk mulig fordi det globale arbeidsmarkedet har støvsugd landet for kompetente hoder.

Selv mener Collier at de største mulighetene ligger i utviklingen av internasjonale normer. Vestlige lover må straffe korrupsjon blant sine egne, og internasjonale chartere kan være verktøy til å kritisere vanstyre i fattige land. Dette er god musikk i utviklingsminister Solheims ører. Han vil bruke bistanden til å bygge opp gode systemer i mottakerlandene. Systemer som sikrer åpenhet om landets inntekter og hvordan de brukes.

For land som er innestengt uten tilgang til havet finnes det ingen motorvei ut av uføret. Det er den fjerde fellen. Bistand i slike land bør forbedre infrastrukturen. Innestengte land sliter med store transportkostnader og blir avhengig av nabolandets transportsystem. Ugandas vei til kysten går gjennom Kenya. Til nå har man mislykkes.

Bistand eller handel?

Bistand er ikke en del av problemet, men en del av løsningen, slik Collier ser det. Påstander om at bistand går rett inn på sveitsiske bankkonti kan være sant i noen tilfeller, men langt fra alltid. Forskning viser at bistand tiltrekker private investeringer og bidrar til at kapitalen blir i landet. Men Collier mener vestlige land har lagt for mye vekt på bistand, det er enklest og føles moralsk riktig.

Handelsbarrierer skaper store problemer for landene i bunnmilliarden. Men Collier er ikke tilhenger av det han kaller «Big Bang»-liberalisering. Han mener det er bedre å dra de fattigste gradvis nærmere det globale markedet. Den økte globale handelen som har vært en velsignelse for Asia kan, ifølge Collier, ikke hjelpe bunnmilliarden. Den globale økonomien er mer nådeløs og fiendtlig mot nyankomne i dag enn den var på 1980-tallet. Han mener disse landene bør få et midlertidig vern mot asiatiske produkter for å lykkes. Det betyr at varer og tjenester som eksporteres fra bunnmilliarden til det rike verdensmarkedet betaler lavere tollsatser enn tilsvarende produkter fra Asia. Uten slike privilegier vil ikke bunnmilliarden klare å komme inn på de globale markedene.

Ny bistandspolitikk nødvendig?

Professor Collier sier at både den politiske venstresiden og høyresiden i vestlige land har problemer med virkelighetsoppfatningen. Venstresiden må lære seg å omfavne økonomisk vekst, mens høyresiden ikke kan stole blindt på handel som den eneste saliggjørende medisinen for de aller fattigste.

Hvis handelspolitikk skal bli et verktøy for utvikling, må handelsdepartementene i Vesten få ordre om å prioritere utviklingen av landene i bunnmilliarden i stedet for hele tiden søke den beste handelsavtalen, mener Collier.

Forsker Toje ved IFS mener at Sverige er i ferd med å ta et oppgjør med gamle feil, det har ikke skjedd i Norge. Den svenske riksrevisjonen har slaktet den svenske bistandspolitikken. Ifølge Toje er det liten grunn til å tro at den norske bistandspolitikken har fungert noe bedre.

«Bistandssystemet er mer opptatt av gode intensjoner enn av resultater,» sier Toje. Etter mer enn 50 år skorter det fortsatt på god regnskapsskikk, og det er liten grunn til tro at Norad vil ønske en liknende runde med riksrevisjon som den i Sverige, velkommen, fremhever Toje.