Begrepet statlig suverenitet er ødelagt. Et forsøk på en redningsaksjon

Det statlige suverenitetskravet betyr at ingen annen stat har rett til å invadere, uansett hensikt. Hvor mye eller lite kontroll regimet har med statens anliggender er da uten betydning for suverenitetskravet. Kravet likner på statusen til en privat eier av for eksempel en tomt eller et hus. Andre kan påvirke handlingsrommet til eier. Men det påvirker ikke den tildelte eksklusive disposisjonsretten så fremt den er anerkjent i folket og i offentlige regler. Suverene stater kan handle utenfor lovverket og uten respekt for tildelte rettigheter. Det ytterste eksemplet på en suveren aktør er lederen av Auschwitz (Agamben 2010).

Statlig suverenitet er en statustildeling til en offentlig organisasjon med herredømme over folk i et avgrenset territorium. Organisasjonen må ha en oppslutning av befolkningen og ha et antall soldater som oppfattes tilstrekkelig for å sikre områdets grenser fra angrep fra andre stater. Suverenitet må være ønsket og blir tildelt en stat av andre etablerte og suverene stater. Norge ble en suveren stat først i 1905. Etter 1945 er anerkjennelse som medlem i FN en vesentlig del av en slik statustildeling.

Suverenitet – sentralt begrep i norsk samfunnsvitenskap

Suverenitet har over 6000 oppslag i Google Scholar og 60 artikler i Nytt Norsk Tidsskrift. Andreas Føllesdal (1999) skriver «begrepet suverenitet burde kanskje unngås, både av forskere og politikere, fordi det er både flertydig og sterkt positivt ladet i norsk språkbruk.» Samtidig peker han på at begrepet synes uunngåelig. Han skriver i boka til Claes og Tranøy (1999) at suverenitet er definert som: «offentlige myndigheters reelle evne til å fremme sine selvvalgte målsettinger gjennom selvvalgt politikk, iverksatt innenfor selvvalgte institusjonelle rammer» (Føllesdal 1999:269). Fokus er dermed på myndigheters evne til iverksetting av egenvilje. Føllesdal berører ikke handlinger utenfor lovverket, utenfor og uten hensyn til tildelte rettigheter.

Suverenitet flyttes fra stat til folk

Definisjonen av selvstyrte stater som suverene ble nedfelt i FN-pakten i 1945. I artikkel 2 punkt 1 i FN-pakten heter det: «Organisasjonen er grunnlagt på prinsippet om alle medlemmers suverene likhet». Ingen stat har følgelig rett til å invadere en annen stat. Enhver stat som er invadert, har rett til å føre krig mot invaderende soldater på sitt territorium.

Kofi Annan (1938–2018), generalsekretær i FN fra 1997 til 2006, innledet den offisielle endringen av FN-paktens definisjon av suverenitet. I Annan (1999) erkjenner han at stormakter har gått inn i stater som de hevder har brutt menneskerettigheter. Hensikten har vært å straffe en regjering og forsvare angrepne borgere. Det skjedde i Øst-Timor, i Kosovo, og i Rwanda.

Annan skriver at FN-pakten allerede i 1945 fremhevet menneskers rettigheter og frihet foran staters frihet. Han hevder at intervensjoner utenfra er ønsket i Sierra Leone, Sudan, Angola og Afghanistan. Annan spør om slike intervensjoner utenfor gjeldende internasjonale regler kan skape kaos i eksisterende sikkerhetsordninger. Han tror ikke det. Han mener FN-pakten anerkjenner maktbruk «når det er i fellesskapets interesse».

Annan mener suverenitet som absolutt statlig selvstyre allerede er undergravet av globalisering og stadig sterkere internasjonale organisasjoner. Derfor bør FN betrakte folkene, ikke statene, som suverene. FN bør tillate stormakters intervensjoner i såkalte mislykkete stater som på ulike måter skader sine egne borgere.

Endringens kilder og implikasjoner

Suverenitet defineres vanligvis på to nivåer, internt i stater og i staters forhold til utenverden. Kjernen er absolutt selvstyre. Statlig suverenitet innebærer å anerkjenne alle staters suverenitet, kalt juridisk suverenitet (Makinda 1996:150).

John Locke (1689) introduserte i sin tid begrepet folkelig suverenitet, eller folkets suverenitet. Locke fant suvereniteten blant folk i naturtilstanden (hva nå det måtte være). Et spørsmål til Lockes begrep er om et folk uten en utskilt og væpnet stat effektivt kan motsette seg andre staters inntrengning.

Hvis et folk har en ledelse, gir det mening å spørre om ledelsens forhold til folket. Er ledelsen valgt eller påtvunget? Er ledelsen lydhør overfor befolkningen, eller styrer den autoritært, eventuelt totalitært? Tildeler ledelsen folket rettigheter, eller styrer den uten å anerkjenne rettigheter – som ledelsen i den agambiske (2010) arketypiske konsentrasjonsleiren. En ledelse vil kunne legge respekten for undersåttene til side, enten av pur vilje eller av nødvendighet – i kampen mot inntrengere.

Folkets suverenitet er et begrep innenfor et demokratisk paradigme (med folkestyre og diktatur som yttergrenser). Suverenitet er et begrep i et frihets-paradigme. En suveren aktør kan utforme og handle uten hensyn til andre eller hvor aktøren behandler den andre som en umælende gjenstand, et «nakent biologisk liv» (Agamben 2010).

Suverenitet beskriver denne absolutte viljen eller styringskompetansen. Suverene stater har innebygd denne kompetansen, som til daglig kanskje ikke er i bruk, men som viser seg effektivt i stadig skjerpete former, i kriser og unntakstilstander. Rettigheter og lovlige beslutningsprosedyrer blir forbigått. I unntakstilstanden blir den suverene kriseledelsen lovgiver utenfor lovverket.

Makinda (1996) beskriver glidningen fra statlig til folkelig suverenitet i FN. Endringen har en forklaring i stadig sterkere globale og internasjonale prosesser som presser seg på alle stater. Rommet for selvstendig viljesutøvelse skrumper.

Teknologiutviklingen og globalisering øker samtidig staters muligheter til å delta i internasjonale relasjoner. Sterke globale aktører er organisert på vestlige verdier og kultur. Disse verdiene presses på mange land i Asia, Afrika og Latin-Amerika.

Flere ikke-vestlige land opplever dette som en åpning for brutale stormaktsintervensjoner. Det skjer når stater bruker brudd på menneskerettighetene som begrunnelse for militær intervensjon.

Sikkerhetsrådets godkjenning av intervensjoner i «mislykkete» stater «vil være bestemt av vetomaktenes egne nasjonale interesser» (Makinda 1996:161). Endringen av begrepet dekker over at vetomakten i FN er udemokratisk. (Enhver endring av FN-pakten må aksepteres av vetomaktene). Ved å frata stater suverenitet, åpner det nye demokratiparadigmet for militære angrep på «mislykkete stater». Vetoretten sikrer de fem atommaktene kontroll med hvilke intervensjoner FN skal støtte. Det tilsynelatende demokratiske ved det nye paradigmet kan være en infam tilsløring av atommaktenes behov for mer makt i en urolig verden for å ivareta egne interesser.

Som Butros-Ghali sa i FN: «Tiden for absolutt og ekskluderende statssuverenitet er over» (Makinda 1996:154). Kina og flere u-land var mot at brudd på menneskerettigheter skulle åpne for andre staters militære intervensjoner (Makinda 1996:156).

Menneskenes levekår i stater er ifølge det klassiske suverenitetsbegrepet statenes ansvar. Spørsmålet er da om å fjerne forbudet mot angrepskrig vil tjene kampene mot staters brudd på menneskenes anerkjente rettigheter. Makinda antar at vestmaktene vil være overrepresentert i militære intervensjoner mot mislykkete stater. I tillegg til kanskje å bedre folks levekår, vil intervensjonene fremme vestlig kultur og politisk organisering i de angrepne landene. (Makinda 1996:164).

Norge opplevde en viss overgang til autoritært statsstyre under pandemikrisen (Graver 2020). Helsemyndighetene, med støtte fra regjeringen, ga råd og veiledning. Det var tydelig at like bak speilet truet absolutt makt, bøter, politimakt, endog soldatmakt. Suverenitetsmakten viste seg i Norge.

Makinda hevder at suvereniteten og dermed forbudet mot angrepskrig, har oppslutning i FN (Makinda 1996:157). Diskusjonen om norsk deltakelse i USAs og NATOs angrep på Libya «for å forsvare sivilbefolkningen» kan være et eksempel på at suverenitetsmakten i Norge handlet på i hovedsak egen interesse av enhet med USA. Operasjonen skulle håndheve FN-resolusjon 1973 om flyforbud over Libya. Resolusjonen forbød invasjon. Operasjonen var først ledet av den amerikanske Africa Command (AFRICOM). Den norske regjeringen vedtok at seks norske jagerfly skulle inn under amerikansk kommando i Libya. Opprøret og intervensjonene i Libya sprengte den libyske staten i småbiter.

Antikolonial organisering

Adom Getachew (2019) viser hvordan kampen mot koloniherredømme fra cirka 1900 tok ulike former i Afrika, Europa, Karibia og i Sør- og Nord-Amerika. Statlig suverenitet var vesentlig for alle disse statene. Apartheid i Sør-Afrika var et voldsomt brudd på menneskerettighetene. Den interne mobiliseringen, fredssamtaler og ekstern støtte fra mange stater, førte frem i Sør-Afrika i 1990, uten andre staters invasjoner i landet.

Statsutviklingen i det sørøstlige Afrika viste hvor skarpt hierarkiske og udemokratiske de koloniale maktapparatene var. Frigjøringskampene var drevet frem av politiske bevegelser som underkjente kolonistatens rett til å styre og som var villige til å angripe kolonistaten med soldater – borgerkrig. Regimene, både de hvite europeiske og de svarte som overtok, var sentraliserte, med hærer, byråkratiserte forvaltninger og svakt demokratiske parlamenter. Selv på 1990-tallet med Sør-Afrikas frigjøring, strevde alle regimene med en saktegående demokratisering. Forestillingen om at det er det suverene folket som har bygget stat og samfunn i Afrika sør for Sahara fra 1900 og fremover, har liten forklaringskraft (se Gran 2018).

Getachew viser at i det karibiske området var den antikoloniale kampen bredere, inspirert av blant andre Vilhelm du Bois’ borgerrettsbevegelse og panafrikanismen ledet av folk som Michael Manley, Jamaicas statsminister i lange perioder. Der var kolonistyre og slavehandelen viktigere enn i Sørøst-Afrika. Panafrikanismen ville bygge solidaritet med svarte i Amerika og Afrika. Panafrikanere var skeptiske til statlig suverenitet, mer positive til politiske regimer for afrikanere. Ifølge Getachew så de ikke farene ved slik rasebasert organisering. De så heller ikke farene ved geografisk omfattende stater som kan homogenisere kulturen i store områder, bryte ned regionale og lokale livsformer.

Et uttrykk for denne læren var garveyismen etter 1. verdenskrig (Getachew 2019:95). Michael Garvey mente den svarte rasen måtte holde sammen. Som Encyclopedia of Chicago sier, panafrikanismen huset ideer om stater spesifikt for afrikanere:

«The basic organizing principle rested on the establishment of an international organization that constituted a government in exile for a revitalized African people in global dispersion from their homeland.»

Internasjonal organisering

Getachew (2019) viser at ideer om internasjonal organisering varierte mellom områdene og innenfor den panafrikanske bevegelsen. Dannelse av en forsvarsorganisasjon for stater nylig frigjort fra kolonistyre ble motarbeidet av stormaktene. Afrikanske og asiatiske kulturer var underlegne anglo-amerikanske. Imperiene holdt fast på rasismen. Stormaktene ville ha statene inn i sine allianser.

Både Folkeforbundet, og senere FN fra 1945, holdt døren åpen for fremmed styre av «folk i umodne kulturer». Folkeforbundet tildelte sterke stater mandatområder. Ordningen i FN het tildeling av tilsynsområder. I dag er derfor den ikke-allierte bevegelsen svak med sterke indre motsetninger. Den har en organisasjon i FN med 120 medlemmer. Bare to av i alt 48 europeiske stater – Azerbaijan og Belarus – er medlemmer. Organisasjonen sier oppgaven er å forsvare frigjorte og svake staters selvstendighet mot stormakters «ny-kolonisering». Oppgaven er å bistå medlemmene i deres økonomiske og sosiale utvikling.

Statlig suverenitet – i FN-pakten av 1945

FN forlanger – enn så lenge – at medlemmer er suverene stater. (FN-pakten avsnitt II artikkel 4). Det er uklart om det er et empirisk krav eller et pålegg. Empirisk er statlig suverenitet at staten har kontroll med innbyggere innen statens grenser og har militærmakt til å hindre angrep og invasjoner fra andre stater. En stat er suveren når den har indre selvstyre, uansett om styret er diktatorisk eller demokratisk. Statlig suverenitet innebærer at alle folks rettigheter er tildelte. FN-paktens suverenitetskrav kan være et pålegg: Det er ulovlig for medlemsstater å invadere andre stater (paragraf 51).

En suveren stat i FN-paktens betydning er en stat som har selvstyre og som har lov til å forsvare seg mot angrep utenfra. FN-pakten fremhever menneskerettigheter og verdien av politisk demokrati. En stat hvor et betydelig antall borgere makter å handle vedvarende utenfor tildelte rettigheter, utenfor loven, er en ikke-suveren stat, eller en stat med delt suverenitet (Krasner 2001). FN-paktens suverenitetsbegrep stemmer overens med Giorgio Agambens (2010) definisjon. Statlig suverenitet innebærer at staten i krise, i unntakstilstand, kan i ytterste konsekvens handle absolutt fritt – som leder av en konsentrasjonsleir. Det vil si, den suverene staten kan handle fritt utenfor loven mot borgere fratatt alle rettigheter og mot inntrengere. Den kan ta liv uten å bli straffet. Jevnfør Norge:

«I alt 25 nordmenn ble dømt til døden og ble henrettet, av disse var det 10 fra Rinnanbanden. 12 utlendinger ble også henrettet. Den siste dødsdommen ble fullbyrdet i august 1948, mens de fire siste av opprinnelig 80 livstidsfanger ble benådet i oktober 1957.» (Kilde: Google)

FN-paktens anerkjennelse av forsvarskrig er tvetydig

Forsvarskrig skal meldes til sikkerhetsrådet. Sikkerhetsrådet kan deretter regulere krigen slik det ønsker. I 1945 ble statene tildelt lik status i generalforsamlingen med en stemme til hver. Men likestilling gjaldt ikke i Sikkerhetsrådet. Rådet er overordnet generalforsmalingen. De fem seierherrene i den andre verdenskrigen – USA, Frankrike, Storbritannia, Russland og Kina – tildelte seg selv vetomakt. Det vil si, er en av disse uenig i en invadert regjerings forsvarskrig, blir en slik krig ikke lovlig i FN-systemet. Det vil bety at stater som vil bistå det invaderte landet vil møte press i FN om ikke å gi slik hjelp.

Det nye folkelige suverenitetsbegrepet

Kofi Annan mener det nye suverenitetsbegrepet vil øke den internasjonale støtten til folk som blir angrepet av sin egen regjering. Men hva om Makinda har rett? Hensikten til stormaktene er primært å øke egen makt. Hva om definisjonen av gode og dårlige stater er omstridt? Hva om USA finner på å intervenere militært i en sosialdemokratisk stat, som USAs ledelse betrakter som «failed state» som skader egne borgere?

Det vanskelige spørsmålet er om folk sine levekår blir bedre og tryggere dersom status som suveren stat blir forlatt til fordel for at det er folkene som er suverene. Det kan skape en mer usikker verden. Hvilke er de dårlige statene? Hvem vil, og hvem bør intervenere militært i «dårlige» stater? Det kan skape en farligere verden. Militære angrep som før var ulovlige blir lovlige. Et regime som slik blir angrepet for brudd på menneskerettigheter, vil sannsynligvis gå i forsvarsstilling, mobilisere egne styrker mot angripende stat, og kanskje angripe egne borgere kraftigere. Vellykket intervensjon vil kanskje i første omgang sette den invaderende staten i maktposisjon i landet. Derfra til at folket får valgt/utpekt et regime som folket selv betrakter som sitt, kan ta tid. Afghanistan og Libya er eksempler.

Suverene folk: nøkkel til en fredeligere verden?

Er FN med vetomakter i et styrende sikkerhetsråd lammet som fredsorganisasjon? Det kan se slik ut i Ukraina-krigen. FN støtter Ukrainas forsvarskrig mot Putins soldater. Samtidig er det mulig for Russland å lede sikkerhetsrådet og hindre FN-støtte til den samme krigen.

Getachew viser at supermaktene søker å samle stater inn under egne atomparaplyer. Det er tydelig når USA og NATO får de tidligere uavhengige statene Sverige og Finland inn i NATO. Den ikke-allierte bevegelsen (the Non-Aligned Movement, NAM) har lenge blitt motarbeidet av supermaktene, ikke minst med å friste medlemmene med samarbeid. Det har splittet og svekket NAM.

Den ikke-allierte bevegelsen. En fredsbevegelse?

NAM har som mål å forsvare staters suverenitet og selvstyre. Å delta i angrepne lands frigjøringskriger er i tråd med den målsettingen. Noen NAM-stater er tett koblet til en eller flere av supermaktene. Deres ikke-allierte status er kanskje mer ord enn realitet. Land i den panafrikanske bevegelsen er ifølge Adom Getachew relativt svake aktører i nasjonale frigjøringskriger. Den panafrikanske bevegelsen ble sterkere i mellomkrigstiden.

«It was a revival of Pan-Africanism as a distinctive internationalism – one that centered a critique of colonialism as a dual structure of slavery and racial hierarchy. This Pan-Africanism drew on and was deeply influenced by Lenin’s account of self-determination but increasingly fashioned itself as an autonomous project of world revolution in which colonized subjects, rather than the metropolitan proletariat, were the key agents of global transformation.» (Getachew 2019:67)

Spørsmålet er om forsvarskrig mot invaderende soldater er en oppgave med nødvendig legitimitet for suverene stater, også for stater innordnet i en supermakts allianser, som for eksempel Norge? Uansett oppslutning om forsvarskrig, NAM har en mulig stor og spesiell rolle i internasjonalt fredsarbeid.

NAM kunne bygge en militærallianse av NAM-stater utenfor supermaktene, innenfor FNs begrep om statlig suverenitet. NAM-alliansen kunne være en internasjonal hærstyrke som på kort varsel kunne gå inn i angrepne staters forsvarskriger. NAM-alliansen, med tilstrekkelig oppslutning, kunne hindre angrepskriger. Alliansen kunne svekke og isolere atommaktene og bli et effektivt militært redskap for en fredeligere verden.

Alliansen ville være avhengig av oppslutning om det klassiske suverene statsbegrepet, fastholdt i FN-pakten. Alliansen ville miste sin funksjon dersom suvereniteten skifter fra stater til folk. Det demokratiske paradigmet om folk og menneskerettigheter åpner døren for supermakters lovlige angrep på selvstendige stater. Forbudet mot angrepskrig faller bort.

Frihetsparadigmet om suverene stater søker å hindre angrepskrig, også slike angrep som begrunnes med forsvar av folks rettigheter og innføring av folkestyre. Paradigmet gjør statsstyre til et statsinternt, samfunnsinternt anliggende. Spørsmålet er om en fredeligere verden – færre angrepskriger – åpner for bedre levekår og mer politisk demokrati enn en verden med flere angrepskriger, begrunnet med de samme verdiene, bedre levekår og mer politisk demokrati. Kombinasjonen av sterkere atommakter, økende konflikt mellom dem og stadig flere stater som velger å innordne seg militært under en av atommaktene, kan tale til fordel for den statlige suvereniteten.

NAM-alliansen vil møte i hvert fall to problemer – å rekruttere medlemmer, som frykter å provosere en eller flere supermakter ved å gå inn i alliansen – og å organisere en militær styrke som er sterk nok til å skyve selv en supermakt ut av en stat den har angrepet, som for eksempel Russland og USA i Afghanistan eller russiske soldater i Ukraina i dag (juli 2023).

Referanser

Agamben, Georgio. (2010). Homo Sacer: Den suverene makten og det nakne livet. Valdisholm

Annan, K. (1999). Two concepts of sovereignty. Tale til FNs generalforsamling 18.9.1999

Claes, D.H. og Tranøy, B.S. (red.). (1999). Utenfor, annerledes og suveren? Norge under EØS-avtalen. Oslo: Fagbokforlaget

Føllesdal A. (1999). Utydelig og uungåelig? s. 269 i Claes/Tranøy (red) 1999

Getachew, A. (2019). Worldmaking after empire. The rise and fall of self-determination. Princeton

Gran, T. (2018). Looking back: Government politics and trust in rural developments in Tanzania and Zimbabwe 1980-1990. Development Southern Africa DSA

Graver, Hans Petter (2020). Covid-19 Regulation in Norway and the State of Exception. I Serna de la Garza, José Maria; Krunke, Helle & Nguyen Duy, Iris (Red.), Covid-19 and Constitutional Law. Covid-19 et droit constitutionnel. Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

Krasner, S. (2001). Abiding sovereignty. International Political Science Review vol 22

Locke, J. (1689). Two Treatises of Government. Awnsham Churchill. London

Makinda, S. (1996). Sovereignty and International Security: Challenges for the United Nations. Global Governance 2, 149-168