Gammeldags krig er avleggs

Sverre Lodgaard

Tidligere direktør av The Norwegian Institute of International Affairs (NUPI).

Hans Blix har hatt et langt liv bak seg som svensk diplomat og utenriksminister, mangeårig sjef for det Internasjonale Atomenergibyrået (IAEA) og for FNs Kommisjon for Overvåking og Verifikasjon i Irak (UNMOVIC). Han er høyt respektert og godt kjent verden over og i en unik posisjon til å skrive om dette emnet. Mer enn noen annen av hans mange bøker og utallige tekster har han nå levert en oppsummerende analyse av spørsmål om krig og fred i boken A Farewell to Wars. The Growing Restraints on the Interstate Use of Force (Cambridge University Press, December 2023).

Boken er er et monumentalt verk om bruk av makt i krig mellom stater, og ved intervensjon i andre lands indre anliggender. Blix trekker lange historiske linjer frem til verdenskrigene for så å konsentrere seg om tida etter 1945. Konklusjonen er at verden beveger seg vekk fra de groveste formene for maktbruk. Med få unntak har den sagt adjø til direkte krig mellom stater, og den er i ferd med å si adjø til bruk av militær makt i intervensjoner. Krig om territorium er blitt avleggs. I stedet øver statene press og innflytelse med andre midler, for eksempel ved sanksjoner, dekkoperasjoner og cyberangrep.

Boka ble ferdigstilt etter at Russland angrep Ukraina, men før krigen i Gaza. Blix ser aggresjonen mot Ukraina som en erratisk foreteelse som ikke endrer konklusjonen. Formodentlig vil han si det samme om Gaza-krigen. Men analysen utfordres, særlig fordi begge krigene er en kamp om territorium. Frem til de startet står hans analyse støtt, men fremtida vil vise om disse krigene er temporære avvik eller uttrykk for et historisk trendskifte.

Insentiver for bruk av makt har avtatt

Boka analyserer et bredt spekter av årsaker til at handlingsrommet for bruk av makt har minsket. Statssystemet har gått seg til. Kolonialismen er avviklet, nye stater har festnet seg, og entusiasmen for ytterlige oppsplitting er laber. Den kjernefysiske avskrekkingen maner til forsiktighet stormaktene imellom, den gjensidige økonomiske avhengigheten har økt, og de tekniske mulighetene for kommunikasjon, opinionsdannelse og diplomati har vokst radikalt. Disse og andre forhold gjør at insentivene for bruk av makt har avtatt. I de fleste av verdens regioner er det manglende insentiver, ikke normative begrensninger, som forklarer fraværet av krig mellom stater. Diplomaten og politikeren Blix, med lang erfaring i å sammenfatte komplekse saksforhold, gjør det mesterlig.

Det er primært i borgerkriger og intervensjoner at de normative begrensningene ikke er sterke nok til å hindre bruk av makt. Folkeretten tillater ikke bruk av makt verken for regimeendring eller for å beskytte egne borgere. Angrep for å stoppe andre lands atomprogrammer, slik Israel har prøvd i Irak (1981) og Syria (2007), er heller ikke tillatt, men i Midtøsten har mange væpnede intervensjoner passert uten reaksjon og dermed svekket forbudet. Doktrinen om «Ansvar for å Beskytte» folk mot grove overgrep fra egen regjerning, som ble klubbet i FN i 2005, følger Paktens bestemmelse om at militære tiltak må autoriseres av Sikkerhetsrådet, men da den ble anvendt i Libya i 2011 for å fjerne Gaddafi, fikk den en (foreløpig) knekk. Blix innforliver oss i folkerettens utvikling og FN-systemets rolle, og der er han på hjemmebane.

Analysen av insentiver og begrensninger bygger på faktiske forhold og rådende tankeganger. Om mangt og mye er det andre oppfatninger – det har Blix også – men så lenge de ikke har hatt gjennomslag er det ikke plass for noen inngående drøfting av dem. Bokas ambisjon i tid og rom gjør at analysen må konsentreres om de presumptivt viktigste trekkene. Ett av dem, den internasjonale opinionsdannelsens betydning, berøres bare sporadisk, men fremheves avslutningsvis. Den offentlige mening – «the public mind» – har ligget bak begrensningene på staters adferd i nesten 200 år og har blitt viktigere etter hvert.

Mer sanksjoner

Mens insentivene har minsket og begrensningene har tiltatt, har stormaktene tydd til ikke-militære midler. For eksempel har den amerikanske sanksjonsbruken vokst enormt. Økonomiske sanksjoner er blitt så vanlige at de noen ganger innføres nærmest på automatikk. Sekundære sanksjoner, rettet mot tredjeland for å få dem til å innordne seg, er et eksklusivt amerikansk domene. Blix kunne gjort mer ut av dette. Brennemerker man motstanderen blir det vanskeligere å få ham til  forhandlingsbordet, og noen ganger kombineres sanksjoner med trusler om bruk av makt som Pakten forbyr. Det tydeligste eksemplet er Iran, som er gjenstand for massive sanksjoner samtidig som landet har en trussel om bombing hengende over seg.

Det samme kan sies om skjulte operasjoner eller dekkoperasjoner hvor både sivile og militære midler kan inngå på en måte som gir iverksetteren mulighet til å frasi seg ansvar. Her er stormaktenes synderegistre mange og lange. Den største av dem har det lengste registeret.

Som regel har FN slått ring om ortodokse tolkninger av Paktens regler i håp om at de blir akseptert etter hvert. Blix gir dem kreditt for det. Noen tillempninger har naturligvis skjedd over årene, men også noen presiseringer av det restriktive slaget. Et aktuelt eksempel er en autoritativ resolusjon fra Generalforsamlingen som klargjør at grensekrenkelser og væpnet gjengjeldelse – vendettaer av den typen som pågår i Midtøsten – ikke er tillatt. Dette er godt begrunnet, for slike kjedereaksjoner kan komme ut av kontroll og ende i storkrig, men resolusjonen har ikke nok tyngde til å forhindre det.

Blix fremhever at de som har brutt reglene som oftest ikke har stilt spørsmålstegn ved dem per se, men forsøkt å forklare at det ikke dreier seg om brudd eller på annen måte søkt legitimitet for hva de har gjort. Det er viktig, men på dette punktet er det en urovekkende dreining på gang som har fått økende oppmerksomhet etter at boka ble ferdig. For i dag snakker USA og Storbritannia om en regelbasert orden uten referanse til internasjonal rett. EU også, i fellesuttalelser med USA, men de aller fleste europeiske landene står fortsatt fast på at internasjonale relasjoner må baseres på internasjonal rett og markerer det ved ulike anledninger.

Verdier versus folkerettslige avtaler

USA og andre som bruker uttrykket «regelbasert orden» fremhever menneskerettigheter, selvbestemmelse, territoriell integritet, økonomisk samarbeid og andre verdier som folkeretten bygger på, men ikke de rettslige dokumentene som definerer hva retten innebærer. De nøyer seg med å nevne de underliggende verdiene og ikke de folkerettslige avtalene som utmeisler hva forpliktelsene betyr.

Sagt med andre ord er en «regelbasert orden» en orden som innbefatter internasjonal rett slik USA tolker disse reglene, på en måte som er i bedre overensstemmelse med egne nasjonale interesser. Det åpner et rom hvor folkerettens regler kan vris og vrenges og doble standarder kan vokse frem. Det er typisk at det skjer nå som internasjonal politikk har hardnet til og stormaktene tar seg større friheter.

Hans Blix har satt dype spor etter seg i arbeidet for en fredeligere verden, og boka er et imponerende resultat av hans livslange innsats. Alle som er interessert i internasjonal politikk litt ut over det vanlige, har godt av å lese den. Med innholdsfortegnelsen som rettledning kan kapitler og avsnitt også leses enkeltvis.